Die Entdeckung des Strukturwandels und die Geburt der Angebotspolitik in Deutschland

Kaum ein Wirtschaftshistoriker hat Zweifel daran, dass in den frühen siebziger Jahren, zwischen 1973 und 1976, eine Art Revolution der weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen stattfand. In wenigen Jahren veränderte sich Grundlegendes, vor allem durch den Ölpreisanstieg, den endgültigen Zusammenbruch des Bretton-Woods-Währungssystems sowie einen massiven Anstieg des Preis- und Lohnniveaus. Diese Veränderungen passierten weltweit – genauer: im industrialisierten Teil der Welt. Auch und gerade in Deutschland.

In Deutschland nahm die Diskussion darüber spätestens ab 1975/76 öffentlich Fahrt auf. Dazu trug Gerhard Fels maßgeblich bei, zunächst als Leiter der Abteilung „Struktur und Weltwirtschaft“ und später auch Vizepräsident des Kieler Instituts für Weltwirtschaft sowie ab 1976 als Mitglied des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Er war ein Pionier der These, dass sich der Strukturwandel der deutschen Wirtschaft in den siebziger Jahren dramatisch verschärfte; und er zog daraus die Schlussfolgerung, dass deshalb eine neue wirtschaftspolitische Ausrichtung nötig war: hin zur sogenannten Angebotspolitik. Über die Jahre nahm die Zahl der Ökonomen, die seine Meinung teilten, in Deutschland drastisch zu; und auch international verschob sich parallel, aber unabhängig von Gerhard Fels das Meinungsbild hin zu dem, was „supply side economics“ genannte wurde. Die politische Umsetzung erfolgte in jeweils eigenständiger Weise mit den Wechseln zur Regierung Thatcher in Großbritannien 1979 und Reagan in den USA 1980 sowie der CDU/FDP-Koalition in Deutschland ab 1983. In diesem Beitrag wird – holzschnittartig – zusammengefasst, welche innovativen Ideen der Konzeption von Gehard Fels (und später anderen) zugrunde lag. Dies geschieht in zwei Abschnitten: der erste behandelt den Strukturwandel, der zweite die Angebotspolitik. Ein dritter Abschnitt am Schluss fasst zusammen und bewertet die Ergebnisse.

1. Strukturwandel

In einem Beitrag für die Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 22. Dezember 1975 (Titel: „Hier irrten die Sachverständigen“) eröffnete Gerhard Fels eine Diskussion über die – noch – dominierende Position des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung mit Blick auf dessen gerade veröffentlichtes Jahresgutachten.(1.) Er argumentierte darin, dass der Sachverständigenrat die wirtschaftliche Bedeutung und die wirtschaftspolitische Herausforderung des Strukturwandels massiv unterschätzen würde. Als Fels dann selbst 1976 Mitglied des Sachverständigenrats wurde, schlug sich seine Position maßgeblich in dem nächsten Jahresbericht des Rats nieder. (2.)

Dabei folgte Fels jener Argumentation, die das Institut für Weltwirtschaft schon seit geraumer Zeit vertrat und in einigen Publikationen hatte durchklingen lassen. Sie lautete im Wesentlichen wie folgt: Die industrielle Schrumpfung im Zuge der Rezession, die 1973 mit der Ölkrise eingesetzt hatte, war im Wesentlichen von Dauer und nicht vorübergehend. Der Verlust an industriellen Arbeitsplätzen folgte einem marktwirtschaftlichen Anpassungsdruck, der eine Reihe von irreversiblen Gründen hatte: scharfe Aufwertung der deutschen Währung nach dem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems, massive Lohn- und Preiserhöhungen im Inland, Verteuerung der Energie sowie zunehmender Wettbewerb von Entwicklungsländern in Teilen des verarbeitenden Gewerbes. Eine Rückkehr zu früheren Verhältnissen sei deshalb Illusion. Die industrielle Schrumpfung sei von Dauer. Neue Arbeitsplätze müssten in anderen Branchen entstehen.

Im Rückblick ist klar: Gerhard Fels hatte völlig Recht. Seine Diagnose wurde Realität. Rund 1,4 Mio. Arbeitsplätze gingen 1973-76 in der deutschen Industrie verloren, 1,0 Mio. davon im Verarbeitenden Gewerbe. Bis 1989 sollten es 1,8 Mio. in der Industrie insgesamt und 1,2 Mio. im Verarbeitenden Gewerbe werden. Von einer Rückkehr zu früheren Niveaus der industriellen Beschäftigung konnte also in den siebziger und achtziger Jahren keine Rede sein, wobei der ersten Ölkrise 1973-74 ja noch eine zweite 1979-81 folgen sollte, jeweils mit schwerer Rezession danach. (3) Im Rückblick erscheint die Erkenntnis von Fels geradezu trivial, aber zum Zeitpunkt ihrer Publikation war sie es keineswegs. Denn tatsächlich erwartete die Öffentlichkeit – und ein Großteil der Fachwelt – eine Rückkehr zu den Verhältnissen vor der Krise, sobald sich die Konjunktur erholen würde. Tatsächlich setzte ein Aufschwung – zunächst durchaus kräftig – bereits 1976 ein und setzte sich in den folgenden Jahren bis zur zweiten Ölkrise 1979 in moderater Form fort; aber zu einer Rückkehr zu früheren Verhältnissen, was industrielle Beschäftigung und Arbeitslosigkeit betrifft, kam es nicht annähernd. So waren 1979 noch immer 876.000 Erwerbspersonen arbeitslos – gegenüber 273.000 (1973) und 1,074 Mio. (1975). Im Jahr 1985, dem westdeutschen Höchststand der Arbeitslosenquote vor der Wiedervereinigung, sollten es 2,304 Mio. werden.

Woran lag es, dass – anders als Gerhard Fels – die überwältigende Mehrheit in der deutschen Öffentlichkeit nichts davon voraussah? Die Antwort ist einfach: Die industrielle Krise dieses Ausmaßes war tatsächlich etwas völlig Neues, jedenfalls als Begleiterscheinung eines dauerhaften Strukturwandels. Um dies zu erkennen, ist es nützlich, in den Rückspiegel der Wirtschaftsgeschichte zu schauen, und zwar bis tief ins 19. Jahrhundert:

• Seit Beginn der Industrialisierung nach den Napoleonischen Kriegen hatte es bis zum Ersten Weltkrieg zu keinem Zeitpunkt einen nachhaltigen Einbruch der industriellen Beschäftigung gegeben, wie die von Walther G. Hoffmann (dem frühen Lehrer von Herbert Giersch) zusammengestellten wirtschaftshistorischen Daten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zeigen. (4) Diese Daten gehen immerhin bis 1846 zurück und belegen im Trend eine Zunahme der industriellen Beschäftigung mit nur leichten konjunkturellen Schwankungen – selbst in der sog. „Großen Depression“ nach dem Gründerkrach in den späten 1870er und 1880er Jahren sowie in der Krisenzeit 1907 bis 1909.
• In der Weimarer Republik gab es nach der Währungsstabilisierung 2023 eine scharfe und kurze Rezession mit industriellem Beschäftigungsrückgang im Jahr 1926, aber schneller Erholung schon 1927 sowie natürlich ein schwerster und langer Einbruch in der Weltwirtschaftskrise 1930-32, der allerdings mit Hitlers Machtergreifung durch dessen Aufrüstungsprogramm mit kommandowirtschaftlichem Zwang überwunden wurde. (5)
• In den 1950er und 1960er Jahren, der Zeit des deutschen Wirtschaftswunders und dessen langsamen Abklingens, gab es – außer der scharfen, aber kurzen Rezession 1967 – keine einzige Episode der massiven industriellen Schrumpfung. Lediglich die erste Krise des Bergbaus in den späten 1950er Jahren hatte den Charakter einer – strikt branchenbegrenzten – Strukturkrise, die im Bild der gesamten deutschen Wirtschaft quantitativ nur wenig ins Gewicht fiel, allerdings als eine Art strukturpolitisches „Wetterleuchten“ künftiger Probleme gedeutet werden kann.

Mit diesem historischen Hintergrund ist eigentlich klar, dass es ein Bewusstsein für den Strukturwandel weg von der Industrie Mitte der siebziger Jahre in der deutschen Öffentlichkeit – und Wissenschaft – kaum geben konnte. Tatsächlich waren die großen wirtschaftspolitischen Diskussionen der Jahrzehnte davor von ganz anderen Schwerpunkten geprägt:

• In den 1960er bis in die frühen 1970er Jahre waren es die Bekämpfung der aufkommenden Inflation sowie des scharfen Konjunktureinbruchs 1967 durch Globalsteuerung und „konzertierte Aktion“, wie sie auch die Diskussion im und um den neu gegründeten Sachverständigenrat beherrschte – einschließlich Fragen der Währungspolitik im Rahmen des Bretten-Woods-Systems. (6)
• In den späten 1940er und den frühen 1950er Jahren waren es Fragen der ordnungspolitischen Gestaltung des Wirtschaftssystems – Plan- versus Marktwirtschaft – einschließlich der Balance zwischen staatlicher Investitionslenkung und privater Initiative, die durchaus eine angebotspolitische Komponente enthielten (siehe unten Teil 2), aber mit dem Strukturwandel zwischen Branchen und Sektoren der Volkswirtschaft wenig zu tun hatten. (7)
• In der Weimarer Republik gilt Ähnliches, gab es doch in den 1920er und frühen 1930er Jahren immer wieder überaus scharfe Auseinandersetzungen um wirtschafts- und ordnungspolitische Grundsatzfragen, die sich um die Fortdauer der „korporatistischen“ Vereinbarungen der frühen Nachkriegszeit mit der Zentralarbeitsgemeinschaft von Arbeitgeber und Gewerkschaften und dem Achtstundentag drehten, aber zu Fragen des Strukturwandels wenig zusagen hatten – wohl aber zu Themen der technologischen Modernisierung. (8)
• Im Kaiserreich und in der Zeit vor der deutschen Einheit 1871 gab es eine intensive Beschäftigung mit Fragen des Wandels der Gesellschaft, wobei in der Frühphase der Industrialisierung die Entstehung und Verarmung des Proletariats und im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert die Schrumpfung der Landwirtschaft und das Wachstum (!) der Industrie im Vordergrund standen. Dabei ging es den daran beteiligten Volkswirten der historischen Schule sowie den Soziologen, allen voran Max Weber, um die grundlegende Veränderung der Gesellschaft mit all ihren Folgen, aber nicht um den Strukturwandel selbst. Die zentrale Frage lautete: War Deutschland ein Agrar- oder Industrieland, und war das gut oder schlecht?

Fazit: Die Diskussion über die „De-Industrialisierung“ Deutschlands Mitte der siebziger Jahre war tatsächlich völlig neu. Die Innovationskraft der daran beteiligten Volkswirte wie Herbert Giersch und vorallem Gerhard Fels kann also nicht hoch genug eingeschätzt werden, auch wenn im Nachhinein manches selbstverständlich erscheint.

Dies gilt übrigens auch mit Blick auf den Niedergang der Planwirtschaften Osteuropas und der DDR, der sich gerade damals begann zu beschleunigen. Vieles spricht dafür, dass dieser Niedergang, der wenige Jahre zuvor auf dem Höhepunkt der Konvergenztheorien zwischen West und Ost von kaum jemandem prognostiziert wurde, eng zusammenhängt mit der Wucht eines eigentlich nötigen Strukturwandels weg von der traditionellen Industrie. Zusammen mit dem neu einsetzenden technologischen Wandel hin zur Elektronik deckte der Strukturwandel im Westen die Schwächen der Planwirtschaft nun gnadenlos auf und bereitete den späteren Niedergang vor. (9)

Erwähnung verdient schließlich auch ein wichtiger methodischer Hinweis von Gerhard Fels in seinem FAZ-Beitrag vom Dezember 1975 „Hier irrten die Sachverständigen“. Fels hob hervor, dass herkömmliche Maße der Geschwindigkeit des Strukturwandels den Kern der wirtschaftspolitischen Problematik nicht trafen. Diese Maße – es ging um Standardabweichungen der Wachstums- bzw. Schrumpfungsraten von industriellen Branchen von einem Branchendurchschnitt – zeigten nämlich an, dass der Strukturwandel in früheren Zeiten wie den 1950er Jahren schneller war als zwei Jahrzehnte später. Angeblich schied er deshalb als Erklärung für eine neue Dimension der Krise aus. Für Fels war dies – völlig zu Recht – wirtschaftspolitisch nicht überzeugend, da es einen gewaltigen Unterschied machte, ob sich die Differenzen im Zuge insgesamt dynamischen Wachstums ergaben oder im Zuge der gesamtwirtschaftlichen Stagnation oder Schrumpfung.

Tatsächlich gab Gerhard Fels mit diesem Argument – in der Profession zunächst weitgehend unbemerkt – den Startschuss für eine riesige Welle der Forschung zur sogenannten strukturellen Arbeitslosigkeit sowie Hysterese industrieller Schrumpfungsprozesse, die in den kommenden Jahren die akademische Diskussion beherrschen sollte. Denn es zeigte sich sowohl in den europäischen Ländern als auch in den Vereinigten Staaten, dass der irreversible Verlust – in der Regel gut bezahlter – Industriejobs die Arbeitsmärkte ganz grundlegend veränderte: In Europa (und besonders in Deutschland) entstand durch die großzügige und langfristige Arbeitslosenunterstützung ein dualer Arbeitsmarkt, mit hoher Langzeitarbeitslosigkeit vor allem älterer Industriearbeiter; in den Vereinigten Staaten dagegen mit ihrem sehr viel restriktiverem Wohlfahrtsstaat kam es zur Entstehung eines Dienstleistungssektors mit niedrigen Löhnen, in die sich ehemalige Industriearbeiter – nolens volens – mangels dauerhafter staatlicher Unterstützung integrieren mussten. (10) Zum Ende der achtziger Jahre begann man sogar, von einem „europäischen“ versus einem „amerikanischen“ Modell zu sprechen. (11)

Jedenfalls öffnete sich ab Mitte der siebziger Jahre in Deutschland die akademische und die wirtschaftspolitische Tür für Auseinandersetzungen, wie einer dauerhaft gestiegenen strukturellen Arbeitslosigkeit sowie der Wachstumsschwäche ohne Inflation zu begegnen sei: die Geburtsstunde der Angebotspolitik.

2. Angebotspolitik (12)

In ihrem Jahresgutachten 1976 – dem ersten, an dem Gerhard Fels als Mitglied mitwirkte – empfahl der Sachverständigenrat mit Nachdruck den Wechsel von einer nachfrage- zu einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik, die der Rat zumindest in den Grundzügen skizzierte. Ihr Kern, in ökonomischer Sprache zusammengefasst: Erhöhung der Elastizität des gesamtwirtschaftlichen Angebots an Waren und Dienstleistungen, damit ein Nachfrageschub – von wo auch immer kommend, sei er exportbedingt, investitions- oder konsumgetrieben oder durch höhere Staatsausgaben veranlasst – zu mehr realer Wertschöpfung und damit Beschäftigung und nicht zur Preisinflation führt.

Hintergrund für die Empfehlung war die Lage Deutschlands und der gesamten marktwirtschaftlichen westlichen Welt nach der bis zu diesem Zeitpunkt mit Abstand schwersten Rezession seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs, die im Gefolge der Ölkrise 1973 im darauffolgenden Jahr 1974 einsetzte und 1975 ihren Tiefpunkt erreichte. Versuche der staatlichen Konjunkturbelebung wie in der scharfen, aber kurzen Rezession 1967 schlugen fehl und führten nur zu „Stagflation“, also stärkerer Preisinflation bei nur schwachem Wirtschaftswachstum. Hinter dem Plädoyer für die Angebotspolitik stand die Diagnose, dass der massive Anstieg der Öl- und Rohstoffpreise in den Weltmärkten - fast parallel zu Lohnerhöhungen in zweistelliger Größenordnung in Deutschland selbst - vor allem für die Industrie einen starken Kostenschub verursachte, der nicht annähernd auf die Kunden abzuwälzen war und damit zu einem Einbruch der Produktion und Beschäftigung führte. Das zentrale Problem lag demnach, so die Diagnose, eindeutig auf der Kosten- und Angebotsseite und musste deshalb eben auch dort bekämpft werden.

Aus der heutigen Perspektive – im Rückblick von fünf Jahrzehnten – erscheint diese Diagnose wenig originell und fast schon trivial. Das war sie aber damals überhaupt nicht. Man muss sich nur daranerinnern, dass in den makroökonomischen Standardlehrbüchern der Volkswirtschaftslehre seinerzeit gesamtwirtschaftliche Angebotskurven gar nicht existierten, also implizit als horizontal angenommen wurden. Eine mehr oder weniger preiselastische Angebotskurve („upward-sloping aggregate supply curve“), die in heutigen Lehrbüchern selbstverständlich ist, gab es nicht, und mithin bei Nachfragesteigerungen auch keinen „Trade-off“ zwischen gesamtwirtschaftlichem Produktionsniveau und Preisstabilität. Das kam erst später – als Ergebnis der Diskussion jener Jahre. Zwar wurde natürlich die ökonomische Bedeutung von Produktionskosten nicht bestritten, aber ihre Analyse wurde in die Mikroökonomik verbannt, deren Ergebnisse allein für die Effizienz der Allokation, aber nicht für das gesamtwirtschaftliche Aktivitätsniveau relevant waren. Die Makroökonomik war also tatsächlich, wie Herbert Giersch es gelegentlich formulierte, keynesianische „depression economics“ für eine Welt mit extrem unterausgelasteten Kapazitäten, ohne jede differenzierte Modellierung der Angebotsseite.

Dieser Zustand wirkte sich fatal auf die wirtschafts- und finanzpolitische Diskussion aus. Er verzerrte sie massiv in Richtung keynesianischer Nachfragesteuerung. Es fehlte von vornherein das Problembwusstsein, und dies führte der Sachverständigenrat ein – offenbar vor allem auf Initiative von Gerhard Fels, aber mit Einverständnis der vier prominenten Kollegen Armin Gutowski, Norbert Kloten, Gerhard Scherhorn und Olaf Sievert. Damit war plötzlich die Diskussion aus der bisherigen Eindimensionalität befreit. Es ließ sich nun darüber fruchtbar streiten, wie groß die Elastizität des gesamtwirtschaftlichen Angebots tatsächlich war oder sein sollte, und das lieferte eine neue Grundlage für die in den nächsten Jahren folgenden Kontroversen.

Diese Kontroversen wurden lebhaft. Sie zogen sich ab 1976 durch die zweite Hälfte der siebziger Jahre und beschränkten sich keineswegs auf Deutschland, sondern fanden auf internationalen Bühnen statt. Aus der Europäischen Gemeinschaft und den USA gab es massiven Druck auf Deutschland, eine geld- und fiskalpolitisch gesteuerte Expansion zu betreiben, da das Land noch immer im internationalen Vergleich eine relativ niedrige Inflationsrate und einen Leistungsbilanzüberschuss aufwies. Man nannte dies damals die „Lokomotiven-Theorie“: Deutschland als keynesianische Lokomotive der Weltwirtschaft. Tatsächlich gab es dann diese offensive Nachfragepolitik unter der SPD/FDP-Bundesregierung von Bundeskanzler Helmut Schmidt – übrigens kritisch begleitet von Giersch und Fels aus dem IfW; und sie führte 1978 und 1979 zu den ersten Leistungsbilanzdefiziten Deutschlands seit langer Zeit bei wieder anziehender Inflation, die zwischenzeitlich zurückgegangen war.

Eine erste radikale Wende kam schließlich im Mai 1979, als im Vereinigten Königreich die Konservative Margret Thatcher als neue Premierministerin ein dezidiert angebotspolitisches Programm initiierte, und wenige Monate später im Gefolge der globalen Inflationsbeschleunigung nach dem zwei-

ten großen Ölpreisschub die amerikanische Zentralbank unter ihrem neuen Chef Paul Volcker zu einer scharf restriktiven Geldpolitik überging, um der Inflationsbekämpfung – weithin erkennbar – absolute Priorität einzuräumen. Es folgte ein Jahr später die Wahl des Republikaners Ronald Reagan zum amerikanischen Präsidenten, der wie Thatcher auf angebotspolitische Rezepte setzte, dies allerdings – anders als Thatcher – mit einer hohen zusätzlichen Staatsverschuldung zur Finanzierung einer militärischen Aufrüstung und von Steuersenkungen kombinierte. Bei gleichzeitig höchst restriktiver Geldpolitik trug dieser „policy mix“ (später genannt: „Reaganomics“) maßgeblich zu extrem hohen Zinsen, einem massiven Anstieg des Dollarkurses und zur zweiten schweren globalen Rezession innerhalb weniger Jahre bei.

Spätestens 1980 gab es also im anglo-amerikanischen Raum erste Umsetzungen der Angebotspolitik – allerdings zugeschnitten auf die jeweiligen Volkswirtschaften mit ihren spezifischen Problemlagen. In Deutschland dagegen setzte sich die Diskussion fort, führte aber alsbald nach der Bundestagswahl 1980 zu einer zunächst schleichenden und dann offenen Regierungskrise, die sich neben der geound sicherheitspolitischen Frage der Nachrüstung vor allem um den Umgang mit der sich verschärfenden Wirtschafts- und Finanzkrise drehte. Das sogenannte Lambsdorff-Papier vom September 1982 brachte dabei die Diskussion provokant auf den Punkt, weil ein prominentes Regierungsmitglied, Bundeswirtschaftsminister Otto Graf Lambsdorff (FDP), darin eine umfassende Umorientierung in Richtung Angebotspolitik als Antwort auf die Herausforderungen forderte. Er wurde dadurch zur politischen Leitfigur jener Wende, die schließlich zum Ende der SPD/FDP-Koalition, zu Neuwahlen und im Jahr 1983 zur Bildung der CDU/FDP-Koalition führte, die dann bis 1998 regierte.

Wissenschaftlich war ohne Zweifel das IfW in dieser Zeit in Deutschland eines der führenden intellektuellen Zentren, in denen über eine Neukonzeption der Wirtschafts- und Finanzpolitik nachgedacht wurde. Eine Fülle von Publikationen wurden dazu vorgelegt, eine große Zahl von Konferenzen und Workshops initiiert. Eine Art programmatisches Resümee liefert ein Buch, herausgegeben im Jahr 1983 von Herbert Giersch, aber inhaltlich und kommunikativ über Jahre vorbereitet und in Einzelteilen vorab zirkuliert. Sein Titel: „Wie es zu schaffen ist – Agenda für die deutsche Wirtschaftspolitik“ (13.) Auf immerhin 368 Seiten wird darin in 16 Beiträgen von 16 Autoren, sieben davon aus der „Kieler Schule“ des IfW, zu verschiedenen Themen die ganze Skala der Angebotspolitik diskutiert. Das Buch liefert vielleicht die umfassendste Darstellung der wirtschaftspolitischen Konzeption einer „deutschen“ Angebotspolitik – in Verwandtschaft, aber auch in Abgrenzung zu der anglo-amerikanischen Variante der damaligen „supply side economics“. Nicht überraschend sind es Herbert Giersch und Gerhard Fels, die einleitend mit zwei wegweisenden Beiträgen die Richtung aufzeigen. Gierschs Aufschlag mit dem Titel „Beschäftigung, Stabilität, Wachstum – wer trägt die Verantwortung?“ (14) setztden Rahmen, indem er die damals intensiv diskutierten Zielkonflikte in der Wirtschafts-, Finanz-, Tarif- und Wechselkurspolitik ausbreitet und die Fragen nach der Rolle von Löhnen, Zinsen und Wechselkursen in der Bestimmung von Beschäftigungs- und Preisniveau sowie außenwirtschaftlichem Gleichgewicht und Wachstum der Wirtschaft stellt und ganz im Sinn der Angebotspolitik beantwortet. Gerhard Fels folgt mit einem längeren Beitrag unter dem programmatischen Titel: „Angebotspolitik aus unserer Sicht“. (15) Er resümiert auf 21 Seiten die zentralen Elemente dessen, was im Verständnis der „Kieler Schule“ wirtschaftspolitisch in Deutschland geboten ist: beschäftigungsorientierte Lohnpolitik, stabilitätsgerechte Geldmengensteuerung, Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und Maßnahmen zur Forcierung der wirtschaftlichen Dynamik, allen voran Steuersenkungen zur Stärkung der unternehmerischen Investitions- und Innovationskraft sowie die Erleichterung von Unternehmensgründungen. Besonderes Gewicht legt er auf die Deregulierung und Entbürokratisierung, die bessere steuerliche Behandlung der Unternehmensfinanzierung durch Eigen- und Risikokapital sowie beschäftigungsfördernde Lohnabschlüsse der Tarifparteien in einem möglichst liberalisierten Arbeitsmarkt.

Bei Durchsicht der Forderungen von Gerhard Fels fällt auf, dass sie über die folgenden Jahrzehnte bis heute aktuell geblieben sind. Der Begriff „Angebotspolitik“ wurde dabei zunehmend durch „Standortpolitik“ ersetzt – übrigens auch von Gerhard Fels selbst, ohne dass es einen substanziellen Bedeutungsunterschied der beiden Begriffe gäbe. Natürlich hat es Verschiebungen der Akzente innerhalb der Forderungen nach Angebots- bzw. Standortpolitik gegeben, auch als Ergebnis der – beschränkten – angebotspolitischen Umsetzung der anschließend folgenden CDU/FDP-Koalition, aber auch durch die Folgen der deutschen Wiedervereinigung 1990, der Einführung des Euros Ende des Jahrhunderts sowie der bis zur Weltfinanzkrise 2008ff beschleunigten Globalisierung danach.

All dies sorgte für eine noch stärkere Abwendung vom Geist jener „korporativen“ Zusammenarbeit von Staat, Zentralbank und Tarifparteien, die 1983 im Nachhall der Versuche einer „Konzertierten Aktion“ aus den späten sechziger Jahren noch spürbar war. Man könnte sagen: Die angebotspolitische Verantwortung des Staates hat sich inzwischen noch mehr auf die institutionellen, rechtlichen und steuerlichen Rahmenbedingungen konzentriert, als dies seinerzeit der Fall war. Dies tut aber der aktuellen Bedeutung der Interpretation von Gerhard Fels keinen Abbruch. Eher im Gegenteil: Je mehr zwischenzeitlich die Kräfte des Korporatismus durch externe Einwirkungen geschwächt wurden, umso stärker traten die Schwächen der angebots- und standortpolitischen Rahmenbedingungen hervor, und die werden nun mal vom Staat (und sonst von niemandem) politisch gesetzt.

Tatsächlich wird ja auch in dem Buch „Wie es zu schaffen ist – Agenda für die Wirtschaftspolitik“ von 1983 ein überaus breites Spektrum an speziellen Reformaufgaben für den Staat in den unterschiedlichsten Gebieten von den insgesamt 16 Autoren diskutiert. Die meisten von ihnen sind bis heute hochaktuell: von der Alterssicherung über die Arbeitsmarktpolitik, die Bildung, den Finanzausgleich bis zu Krankenversicherung, Steuerpolitik, Umweltschutz, Verkehrsinfrastruktur und Vermögensbildung. Eigentlich fehlt nur die Digitalisierung, deren transformative Bedeutung erst ab den neunziger Jahren wirklich deutlich wurde.

Ein Blick auf die Liste der Autoren des Buches liefert übrigens eine hochinteressante Auswahl all jener prominenten Ökonomen, die damals bei der wissenschaftlichen Propagierung der Angebotspolitik in Deutschland besonders aktiv waren, auch weiter entfernt vom IfW in marktwirtschaftlich orientierten intellektuellen Zirkeln wie zum Beispiel dem „Kronberger Kreis“. Neben Herbert Giersch und Gerhard Fels waren dies – in alphabetischer Reihenfolge: Holger Bonus, Johann Eeckhoff, Wolfram Engels, Eduard Gaugler, Walter Hamm, Klaus-Dirk Henke, Eckhard Knappe, Ulrich Koester und Carl-Christian von Weizsäcker sowie aus dem IfW Alfred Boss, Juergen B. Donges, Klaus-Werner Schatz, Rüdiger Soltwedel und Roland Vaubel.

Jedenfalls bleibt festzuhalten: Mit dem Jahr 1983 hatte sich die Angebots- und Standortpolitik als fester Bestandteil des öffentlichen Diskurses auch in Deutschland durchgesetzt. Gerhard Fels war zum Zeitpunkt der Publikation des Buches „Wie es zu schaffen ist – Agenda für die deutsche Wirtschaftspolitik“ nicht mehr am IfW tätig, sondern Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln. Die angebots- und standortpolitische Priorität seiner Kieler Arbeit setzte er dort als Direktor bis 2004 noch verstärkt fort.

3. Schlussbetrachtung

Jeder Mensch – und allemal jeder Intellektuelle – ist durch Umstände und Vorbildung in einen Zeitgeist hineingeboren und hineingewachsen. Gelegentlich gibt es historische Herausforderungen, die den etablierten Zeitgeist komplett überfordern. Leider weiß man erst im Rückblick, ob eine solche Situation vorgelegen hat oder nicht.

Die siebziger Jahre waren wirtschaftspolitisch ganz eindeutig eine solche Zeit. Es setzte ein machtvoller Strukturwandel zu Lasten der Industrie ein, der keine Vorläufer hatte. Und damit verschob sich die wirtschaftspolitische Agenda: von der Nachfrage- zur Angebotspolitik. Dies frühzeitig zu erkennen war das große Verdienst von Gerhard Fels und seines Mentors Herbert Giersch sowie der „Kieler Schule“ und des Sachverständigenrats ab 1976. Dazu gehörte nicht nur ein treffsicherer Instinkt, sondern vielleicht auch ein gewisses Maß an theoretischer Beinfreiheit, um alte Überzeugungen abzuschütteln. Der selbstbewusste Herbert Giersch – in den sechziger Jahren noch ein Freund der keynesianischen Globalsteuerung – nahm sich diese Beinfreiheit. Mit einem Schuss Selbstironie sprach er gelegentlich vom „optimalen Grad an Opportunismus“, der einen Intellektuellen vor allzu starrem Dogmatismus bewahren konnte und sollte.

Tatsächlich kann man bei Herbert Giersch noch in seinem Lehrbuch zur Konjunktur- und Wachstumspolitik, das 1977 erschien, aber über Jahre vorbereitet und verfasst wurde, (16) die Dominanz der nachfrageorientierten Stabilisierungspolitik (die ersten sieben Kapitel) gegenüber der angebotsorientierten Wachstumspolitik (ein einziges, nämlich das letzte Kapitel) klar erkennen. Erst in seinen Publikationen, die in den späten siebziger und den achtziger Jahren folgten, wird die Dominanz der angebotspolitischen Sicht deutlich – dann eingebettet in eine breite weltwirtschaftliche Interpretation des Strukturwandels im Rahmen dessen, was Gierschs Schüler seine „Vulkantheorie“ nannten. (17)

In einer längerfristigen Deutung des intellektuellen Umschwungs in der Volkswirtschaftslehre der siebziger Jahre und der darauf folgenden Re-Orientierung von der Nachfrage- zur Angebotspolitik ist allerdings ein wichtiges Faktum festzuhalten: Die Dominanz der Nachfragepolitik – falls es sie je wirklich gab - hat gerade mal gut eine Generation, also rund drei Jahrzehnte gewährt: von Mitte der 1930er bis Ende der sechziger Jahre, eine recht kurze Zeit in der Geschichte der Wirtschaftspolitik seit Beginn der Industrialisierung.

Die Dominanz der Angebotspolitik gilt jedenfalls für Deutschland und seine Territorien seit der Industrialisierung bis zum Ersten Weltkrieg. Beginnend mit den Reformen von Stein und Hardenberg in Napoleonischer Zeit über die Schaffung des Zollvereins 1834, den Abschluss von bilateralen Freihandelsverträgen mit den europäischen Nachbarländern sowie die Kodifizierung des Handelsgesetzbuches und später des Bürgerlichen Gesetzbuches bis zum Übergang zur Goldwährung im Goldstandard war die Wirtschaftspolitik bestrebt, den freien Handel mit Gütern und Diensten zu begünstigen - ganz im Sinne einer progressiven Angebotspolitik. Erst der Agrar- und Industrieprotektionismus ab 1878 stellten – theoretisch – erste schwere angebotspolitische Rückschläge dar, die allerdings wegen der dramatischen Senkung der Transport- und Kommunikationskosten beginnend mit dem ambitionierten Ausbau des Eisenbahn- und des Telegrafennetzes, beides wichtigste angebotspolitische Leistungen, kaum ins Gewicht fielen. Ähnlich zu bewerten ist die überragende Bilanz Deutschlands in der Bildungs- und Wissenschaftspolitik, die zu einem weltweit beneideten Niveau der Qualifikation der Arbeitskräfte führte. In Summe: alles offensive Angebotspolitik, das meiste davon ganz bewusst so konzipiert.

Auch in der Weimarer Republik dominierte die angebotspolitische Diskussion, in den Stresemann-Jahren als harte Auseinandersetzung im Parlament und zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften über die Frage, inwieweit die frühe korporative und sozialpolitische Unterfütterung der Republik im Unterschied zum Kaiserreich die Kräfte eines nachhaltigen Aufschwungs lähmte und eine nachhaltige Vollbeschäftigung verhinderte. Und als Heinrich Brüning 1930-32 in der Weltwirtschaftskrise einen scharfen Restriktionskurs der Deflation steuerte, um die Reparationslast loszuwerden, gab es bis auf einige isolierte „vor-keynesianische“ Stimmen nur einen geringen Widerstand gegen diese Politik, die schließlich nach Hitlers Machtergreifung durch den scharfen Dirigismus der nationalsozialistischen Aufrüstung abgelöst wurde.

Nach dem Zweiten Weltkrieg dominierte dann – international und intellektuell - der Keynesianismus, allerdings nicht in Westdeutschland bei der Weichenstellung zur sozialen Marktwirtschaft durch Ludwig Erhard, die ordoliberalen Geist atmete und die Unterstützung von stark marktorientierten Ökonomen erhielt. (18) Als dann bald das „deutsche Wirtschaftswunder“ mit einer jahresdurchschnittlichen Wachstumsrate von über 8 Prozent in den 1950er Jahren einsetzte, gab es kaum Rufe nach expansiver „Nachfragesteuerung“ – zu erfolgreich war die deutsche Wirtschaft von selbst, also aus ihrer eigenen Elastizität des Angebots heraus. Erst in den sechziger Jahren änderte sich dies, nicht zuletzt wegen der aufkommenden Inflation bei noch immer zügigem wirtschaftswachstum, aber eben auch mit substanziellen konjunkturellen Schwankungen einschließlich der scharfen Rezession 1967.

Fazit: Die „Entdeckung“ der Angebotspolitik Mitte der siebziger Jahre war gerade in Deutschland eigentlich gar nichts wirklich Revolutionäres. Im Gegenteil, sie hatte den Charakter einer Renaissance oder gar einer Rückkehr zu einem Normalzustand, der verlassen wurde, weil außergewöhnliche Umstände dies erzwungen hatten. Die wirkliche historische Ausnahme waren eher die sechziger Jahre mit ihrem extrem starken Glauben an die Machbarkeit des staatlichen Managements in einer ganzen Reihe von gesellschaftlichen Bereichen, bis eben hin zum „Demand Management“ und „Fine Tuning“ der Fiskal- und Geldpolitik samt konzertierter Aktion von Regierung, Zentralbank und Tarifparteien. Diese Phantasie der Machbarkeit hatte allerdings Ansprüche geschaffen und Maßstäbe gesetzt. Sie bestimmte den Zeitgeist noch in den siebziger Jahren. Diesen klug zu hinterfragen war eine der großen Leistungen der angebotspolitischen Intellektuellen dieser neuen Zeit. Anlass dazu gab der Strukturwandel in seiner ganzen Schärfe – als dauerhafte De-Industrialisierung.

Literatur

Bruno, Michael, Jeffrey Sachs (1985), Economics of Worldwide Stagflation. Cambridge Mass. 1985.

Cross, Rod (Hrsg., 1988), Unemployment, Hysteresis & the Natural Rate Hypothesis. Oxford 1988.

Emerson (1988), What Model for Europe? Cambridge Mass. 1988.

Fels, Gerhard (1976), „Hier irrten die Sachverständigen“. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung (1975) vom 22. Dezember 1975, Blick durch die Wirtschaft, S. 3.

Fels, Gerhard (1983), “Angebotspolitik aus unserer Sicht“. In: Giersch, Herbert (Hrsg., 1983), Wie es zu schaffen ist. Agenda für die deutsche Wirtschaftspolitik. Stuttgart 1983, S. 34-54.

Giersch, Herbert (1977), Konjunktur- und Wachstumspolitik. Wiesbaden 1977.

Giersch, Herbert (Hrsg., 1983), Wie es zu schaffen ist. Agenda für die deutsche Wirtschaftspolitik. Stuttgart 1983.

Giersch, Herbert (1983), „Beschäftigung, Stabilität, Wachstum“. In: Giersch, Herbert (Hrsg., 1983), Wie es zu schaffen ist. Agenda für die deutsche Wirtschaftspolitik. Stuttgart 1983, S. 21-33.

Giersch, Herbert, Karl-Heinz Paqué, Holger Schmieding (1992), The Fading Miracle. Four Decades of Market Economy in Germany. Cambridge England 1992.

Hoffmann, Walther G. (1965), Das Wachstum der deutschen Wirtschaft seit der Mitte des 19. Jahrhunderts. Berlin, Heidelberg, New York 1965.

James, Harold (1986), The German Slump. Politics and Economics 1924-1936. Oxford 1986.

Layard, Richard, Stephen Nickell, Richard Jackman (1991), Unemployment. Macroeconomic Performance and the Labor Market. Oxford 1991.

Paqué, Karl-Heinz (1999), Structural Unemployment and Real Wage Rigidity in Germany. Tübingen 1999.

Paqué, Karl-Heinz (2018), “Die Rückkehr der Mitte Europas. 70 Jahre Soziale Marktwirtschaft in Deutschland“. Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2018, 19(4), 269-301.

Paqué, Karl-Heinz (2021), „Vordenker der Globalisierung. Zum Gedenken an Herbert Giersch“.

Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2021, 22(4), 278-286.

Paqué, Karl-Heinz (2025), Architekt der Angebotspolitik. Zum Tod von Gerhard Fels. Unveröffentlichtes Manuskript. August 2025.

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (1976/77), Jahresgutachten 1976/77. Deutscher Bundestag. 7. Wahlperiode. Drucksache 7/5902. Wiesbaden 1976.

 

(1) Fels (1975) in FAZ (1975).

(2) Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (1976/77), insbes. Drittes Kapitel, Ziff. 272-466.

(3) Zu den Zahlen: Giersch, Paqué, Schmieding (1992), Tabelle 16, S.129 und Tabelle 22, S.199

(4) Hoffmann (1965), Tabelle 20, S. 204-206.

(5) Hoffmann (1965), ebenda.

(6) Siehe dazu Giersch, Paqué, Schmieding (1992), Kapitel 4.

(7) Siehe dazu Giersch, Paqué, Schmieding (1992), Kapitel 2 und 3.

(8) Siehe dazu grundlegend James (1986), insbes. Kapitel V und VI

(9) Dazu Paqué (2018), insbes. Abschnitt 4

(10) Siehe dazu Paqué (1999). Die theoretische Fundierung makrö- und arbeitsmarktökonomischer Art findet sicbei Layard, Nickell, Jackman (1991), Cross (1988) und Bruno, Sachs (1985).

(11) Emerson (1988).

(12) Teil 2 diieses Beitrags folgt im Wesentlichen Teil 3 von Paqué (2025)

(13) Giersch (Hrsg., 1983).

(14) Giersch (1983).

(15) Fels (1983).

(16) Giersch (1977).

(17) Dazu im Einzelnen Paqué (2021).

(18) Dazu Giersch, Paqué, Schmieding (1992), Kapitel 2 und 3.